刘仲藜(分税制：挽救财政危机的改革｜我们的四十年)

致敬中国改革开放，12月7日《财经》(博客,微博)推出新的专题：“分税制：挽救财政危机的改革｜我们的四十年”。此前，《财经》先后于10月12日、19日、26日和11月2日、9日、18日、23日、30日推出有关农村改革、民营经济、深圳特区、国家体改委、价格闯关、国债发行改革、创建资本市场和建立中国证监会等专题，社会反响良好。

中国目前的财政收入在世界各国中排名第二，是名符其实的财政收入大国。2017年仅中央财政收入就超过8万亿元人民币。可是谁能想到，在上世纪90年代初期，中国曾一度国库空虚，中央财政陷入一场严重危机。当时的财政危机是怎么形成的？中国政府采取了什么样的财税改革，最终成功解决了财政危机？

在改革开放四十周年之际，《财经》总编辑王波明特邀财政部原部长刘仲藜、国家税务总局原副局长许善达，一起回顾上世纪90年代初期财政危机的原因，梳理改革开放以来财税体制的变迁，分享分税制改革的故事，向世人揭示一场挽救财政危机的改革的来龙去脉。

（左起：刘仲藜、王波明、许善达）

新中国建立以后，一直实行统收统支财政管理体制，地方收入统一上缴中央，各省按需要向财政部报预算，由中央统一划拨，十一届三中全会提出要改革开放后，财政和税收也面临改革。80年代初期，借鉴农村包产到户的经验，开始实行财政包干。刘仲藜介绍说，这种“分灶吃饭”的办法非常复杂，因为各省情况各不相同，上缴的比例也不一样，形式繁多。

在原来的计划经济体制下，国有企业上交利润。许善达说，从80年代初期开始试点“税利分流”，国营企业也要交税。可是，由于企业也实行承包，主管部门跟企业一对一谈判，谈判能力对企业的利益超过经营能力，结果导致“包盈不包亏”，企业尽量少交或不交。到了80年代中期，企业试点税收名存实亡。

（上世纪80年代初，按照试点“税利分流”，国营企业开始交税。图/视觉中国）

“大包干”调动了地方政府和地方企业的积极性，但是由于缺乏有效监督和惩罚机制，地方政府和地方国企往往会采取各种方式少报收入，使得中央在分成收入上处于劣势。虽然总体财政收入增加，但中央财政收入相对大幅减少，造成中央财政困难，于是建立“能源交通基金”“ 预算调节基金”等，向企业收费。仍然入不敷出，于是向地方政府借钱。这些借款都是有借无还。

1988年-1990年，财政部连续三年向地方政府借钱。到了1991年，财政部囊中羞涩，时任部长的刘仲藜对国务院副总理朱镕基说，他切身体会到旧小说常说的 “国库空虚”。国家财力不足，行政能力减弱，财税改革迫在眉睫。

1993年，十四届三中全会提出一揽子改革方案，启动以分税制为主要内容的财税改革，分税制改革是财税改革的核心内容。在国务院直接领导下，财税改革迅速启动。原来财政部提出的方案是分两步走，而国务院决定，要一步到位。中央成立了财税改革领导小组，刘仲藜任组长。

（1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议在北京闭幕。会议审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。全会提出一揽子改革方案，启动以分税制为主要内容的财税改革。图/新华）

分税制改革意味着否定原来的“分灶吃饭”的财税体制，重新划定中央政府和地方政府之间的事权和财权，不同的税种分归中央和地方，其中共享税实行中央和地方75:25分成（中央政府拿75%）。 从1993年8月起，朱镕基亲自带领中央财政、税务、经贸等有关部门的官员，深入到17个省、自治区、直辖市，一个地方一个地方地做工作。尽管各地的情况不同，要求各异，但是朱镕基坚持制度和体制一定要统一。

据刘仲藜和许善达回忆，多年享受特殊优惠政策的经济发达地区，当时并不欢迎分税制。最关键的一站是广东省，广东的财政包干体制运行力度一直较大，因此对分税制抵触较大，要求继续实行承包制。在广东省，朱镕基本人和政治局委员、广东省委书记谢非谈，财政部长刘仲藜和省长谈，财政部的司长们则和省财政厅厅长们一起算账。最终广东省同意实行分税制。

事后，朱镕基曾经半开玩笑地说过，自己那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施，“实行分税制，来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈，商量，妥协，总算谈下来了，我自己则掉了5斤肉。”

（1993年7月，朱镕基在全国财政工作会议上讲话。图/新华）

为了落实分税制，在中央的强力推动下，地方税务局和国家税务局分开。在企业税收方面，改变原来繁复的承包制，变为生产性的财税体制，推出增值税。

经过几个月的紧张工作，分税制方案定于1994年1月1日生效。当时的宏观环境并不宽松，信贷过猛、投资失控、通货膨胀。在这种不利的局面下，刘仲藜如履薄冰，他担心财税改革出现三个问题：继续推动通货膨胀，生产下降，新税收不上来。如果出现其中一个问题，身为财税改革组长的刘仲藜都有不可推卸的责任。为了以防万一，1993年底刘仲藜找到兼任中央人民银行行长的朱镕基，从银行先借120亿元，以备急需。

1994年春节期间，正在北京市慰问的刘仲藜接到国税局值班室报告，一月份税收达到500亿元，比去年同期增长了61%。分税制改革首战告捷。第二天，刘仲藜向朱镕基报告好消息，并将借款还给中国人民银行，从此告别了困扰多年的财政短缺危机。

从1994年开始，中央财政平均增幅超过百分之十。从1993年的4000多亿，增加到2017年的8万亿。分税制改革为推动改革事业，增加人民福祉，提升国力作出了巨大贡献。

（为国聚财，为民收税。图为市民在税务局办理业务。图/视觉中国）

在许善达看来，十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，客观上要求创造公平竞争的市场环境，而公平税负是市场公平竞争的必要条件。分税制改革的意义就是按统一的税法来收税，实现公平税负，这对构建社会主义市场经济体制具有重大意义。王波明认为，这项改革是中国进行现代国家治理体系的一次成功努力，在四十年的改革发展史上具有举足轻重的地位。

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