周振华(《全球城市研究》总编辑周振华谈“全球城市与长三角一体化发展”)

全球城市与长三角一体化发展——周振华教授采访录

周振华，现任上海全球城市研究院院长、研究员、博士生导师，兼任上海市决策咨询委员会委员、上海市经济学会会长。先后出版《现代经济增长中的结构效应》《信息化与产业融合》《服务经济发展：中国经济大变局之趋势》《崛起中的全球城市：理论框架及中国模式研究》《全球城市：演化原理与上海2050》《全球城市：国家战略与上海行动》《卓越的全球城市：国家使命与上海雄心》等专著20余部，其中三部专著翻译成英文在国外出版。主编《中国经济分析》等多部系列丛书，并担任《全球城市研究（中英文）》的总编辑等。

编者按：全球城市的建设应寓于区域发展之中，区域空间是全球城市的一个重要组成部分。从理论或国际经验来看，上海卓越全球城市的建设离不开长三角一体化发展，两者相辅相成。周振华教授从长三角一体化的角度，上升为国家战略的内涵、一体化的本质、战略定位、发展模式、一体化平台建设、区域治理结构等多视角，分享了他对上海全球城市建设和长三角更高质量一体化发展的最新研究和深刻洞见。

全球城市与区域发展是有内在关联的

问：周教授，听说您最近在进行长三角一体化发展研究，这显然是一个区域发展问题，您作为国内第一个引入“全球城市”概念，并结合中国实际全面系统阐述发展中国家全球城市崛起范式及其演化理论的著名学者，能否谈谈全球城市与区域发展的关系？

周振华：这两者之间是有内在关联的。斯科特等人（2001）提出的“全球城市区域”，乃至目前较为盛行的“巨型城市区域”等概念，都可以追溯到霍尔（Hall， 1966)和费里德曼和沃尔夫（Friedmann and Wolff， 1982)的“世界城市”，以及萨森（Sassen， 1991)的“全球城市”理论。这些新的区域理论是建立在全球城市的基础上，并在某种程度上试图扩展其在经济、政治和领土方面的含义。我在《全球城市：演化原理与上海2050》一书中也阐述了全球城市空间拓展演化的基本逻辑：全球城市——全球城市区域——巨型城市区域。其核心观点是，当今全球城市要在全球化中充分发挥独特的战略空间作用必须向更大区域空间拓展。如果说纽约、伦敦、东京、巴黎等老牌全球城市在当初形成时还呈现“一枝独秀”或“鹤立鸡群”的话，那么现在它们也都融入区域发展中，形成以其为核心的全球城市区域或巨型城市区域。更重要的是，它们之间有着统一的空间逻辑，不管是全球城市本体，还是全球城市区域或巨型城市区域，都是全球化的战略空间，即作为全球经济的重要空间节点和世界舞台上独特的参与者发挥作用。正如斯科特等人（Scott， 2001）所说，城市区域并不是解构了全球化过程的社会和地理对象，而是越来越成为现代生活的中心，以及因为全球化(结合各种技术变化)已重新激活它们作为各种生产活动基础的意义，无论是在制造业或服务业，在高科技行业或低技术行业。在这种背景下，对于那些正在崛起中的全球城市来说，其首要条件之一就是寓于区域发展之中，否则，是不可能崛起的。同样，上海要建设卓越的全球城市，就不能脱离长三角一体化发展，必须把长三角一体化发展作为前置条件之一。因此，我在全球城市研究中，自然而然就会延伸到区域发展问题上。在某种程度上，把区域空间也作为全球城市研究的一个重要组成部分。

问：这样看来，上海建设卓越的全球城市与长三角一体化发展上升为国家战略是一个统一部署。周教授，您对长三角一体化发展上升为国家战略是怎么看的，能不能解读一下？

周振华：首先，我想界定一下长三角一体化发展的空间尺度。这是一个目前国际上所称的巨型城市区域。这种巨型城市区域主要是由两个或两个以上的城市系统结合成一个更大的、单一的城市系统，从而基本特征之一是有若干核心节点城市存在。例如，在世界上最大的40个巨型城市区域中，有24个是通过两大城市联合命名来标志一个巨型区域的。

长三角一体化发展上升为国家战略，顺应了当前世界发展潮流。在当代全球化条件下，随着全球化领域的拓展，经济、科技、文化的融合发展，合作与竞争的多元化等，改变了过去以企业、城市或国家为基本单元的格局，巨型城市区域越来越成为参与全球合作与竞争的基本单元。这种巨型城市区域作为更大、更具竞争力的空间单元，正在成为全球经济的真正引擎。目前，世界上最大的40个巨型城市区域，只覆盖了地球居住表面的小部分面积及不到18%的世界人口，却承担了66%的全球经济活动和近85%的技术、科学创新。可见，巨型城市区域作为人类发展的关键性空间组织，在一国的政治经济生活中发挥着日益巨大的作用。为此，各国政府及学界高度重视，纷纷研究和促进这一关键性空间组织的发展。例如，欧盟专门立项研究9个欧洲巨型城市区域，美国在“美国2050”规划研究中确定了11个新兴巨型城市区域。长三角一体化发展，包括粤港澳大湾区发展、京津冀协同发展等，正是这种巨型城市区域的空间组织构建，旨在打造对外开放新格局的新型空间载体，以更高效、更具竞争力地参与全球合作与竞争，在中国崛起及走向世界舞台中心的过程中发挥重要作用。

与此同时，长三角一体化发展也是我国进入高质量发展新阶段的必然要求。出口导向发展模式的转换，基于创新驱动的高质量发展的科技引领、文化融合、国家治理及社会治理能力增强、生态环境优化等，意味着外生的经济空间发散性转向内生的经济空间集中收敛性。构建现代化经济体系，在增强自主核心关键技术和完善强基工程（基础零部件、基础材料、基础工艺、技术基础）的基础上实现产业链升级，增强产业链韧性和提高产业链水平，打造具有战略性和全面性的产业链，意味着各自为战的空间分割转向合作协同的空间集约。这些新的变化势必带来区域政策的重大调整和空间布局的重构，即从一般区域发展转向以城市群为主体的区域发展，从忽视效率的区域发展转向人口、资源、要素向高效率地区集中和优化配置；从宽泛的区域发展转向重点区域发展。最终，形成以城市群为主要形态的增长动力源，让经济发展优势区域成为带动全国高质量发展的新动力源。

从长三角自身来看，其有良好的基础及发展条件。长三角地区已进入后工业化阶段，经济总量达3.1万亿美元，占全国20%，人均GDP1.4万美元，三产比重超过50%，城镇化率超过65%，跻身世界第六大城市群。而且，区域内市场化程度较高，产业配套能力较强，同城化程度较高，城市结构合理，差异化特色明显，互补性较好等。自改革开放以来，长三角的地区合作就一直在市场作用和政府推动下不断往前发展。特别是2010年代以来，长三角地区合作向更广泛的领域发展，在交通、旅游、文化、科技、教育、医疗、生态环境等方面开展了全方位合作。例如，加快推进长三角协同创新网络建设，大科学仪器设施实现共建共享；产业园区共建，促进“飞地经济”发展；推进区域社会信用体系建设，营造统一市场发展环境；区域环境治理着力联防联控；推进公共服务联动保障和便利化。随着交通网络发展，长三角同城化半径不断趋于扩展，为区域一体化提供了良好基础。在此过程中，长三角逐步形成了合作与协同的常效性机制。三省一市建立了以主要领导为决策层、常务副省（市）长为协调层、联席会议办公室和重点专题合作组为执行层的“三级运作、统分结合”区域合作机制。因此，推进长三角一体化发展，势必能充分发挥其城市群密集、经济主体活跃和配置效率高的优势，带来人口、资源、要素的更大集中和优化配置，成为带动全国高质量发展新动力源之一。

长三角一体化发展的本质是市场化，是区域统一市场的问题

问：长三角一体化发展是一个巨大的系统工程，涉及众多领域、各个层面、诸多方面内容。在实际工作中，很容易引起一体化发展的泛化，不分轻重缓急，甚至“捡了芝麻丢了西瓜”；也很容易把一体化发展扩大化，似乎什么都要一体化，都可以一体化。更有甚者，把一体化发展等同于一样化、同质化。周教授，您认为区域一体化发展的本质是什么？

周振华：我认为，长三角一体化发展的本质是市场化，是区域统一市场的问题。区域一体化发展的内在动力在于市场，核心主体是企业，政府的职责主要在于提供公共产品，打造基础设施和载体平台。其核心问题如下：

第一，促进资源要素在区域内的充分流动和合理配置。这是一体化发展的基本前提条件。这要求克服资源要素流动的物理性障碍（如交通等基础设施），削弱行政性边界障碍（如各地不同政策、管制、执法等），消除市场准入障碍（国民待遇、竞争中性、权益保护等）。

第二，这种资源要素流动的主要空间载体是城市，所以区域内城市之间要形成基于网络连接的合理功能分工。这是一体化发展的显著标志。巨型城市区域呈现出来的强大生命力和活力，关键在于城市间全球生产（价值）网络的高度功能连接与集成，形成所引领的全球范围内“产业都市集中”的扩张和扩散，而不是邻近距离。例如，伦敦通过在英国、欧洲和全球的生产者服务业务流动显示出高度功能连接，在英格兰东南部地区呈现一个功能多中心的城市间关系。相反的案例是，英国的利物浦和曼彻斯特相隔不到50公里，但它们没有群聚效应来形成城市区域。这种城市间高度功能连接与集成的基础，在于区位功能专业化分工。

第三，形成有效的区域治理结构，特别是利益协调机制，这是一体化发展的根本保障。行政边界对物理运输模式、基础设施管理、融资的有效性和环境的可持续性等形成高度挑战性。因此，需要一种区域层面的战略与规划、政策集成以及利益协调机制。

第四，促进落后地区平衡发展，促进发达地区充分发展，增强区域整体实力和竞争力。这是一体化发展的目标。区域一体化发展更多的是差异化发展，发挥各自优势和所长，充分放大“借用规模”效应、溢出效应以及网络效应，形成各自功能特色，实现互补共赢。

2020年11月26日下午，《全球城市研究》季刊创刊首发式暨研讨会——“新发展格局与上海新发展”在上海社科会堂隆重举办。

要从国家战略的角度来定位长三角一体化发展的目标及其模式

问：区域一体化发展的本质及核心问题是共性的，但区域一体化发展的战略定位及其模式则可能不同，具有明显的个性色彩。周教授，您对长三角一体化发展的战略定位及其模式是如何看的？

周振华：既然长三角一体化发展上升为国家战略，我们就要从国家战略的角度来定位长三角一体化发展的目标及其模式。我个人初步的看法是：

第一，长三角一体化发展要面向全球，以全球化为导向，成为我国对外开放的新高地，代表国家参与全球合作与竞争。也就是，长三角一体化发展并不限于以区域内联系或国内联系为主导的区域发展，也不仅仅是成为国内高质量发展的一个重要的增长极或带动全国高质量发展的动力源，而是要深度融入经济全球化，成为跨国公司全球产业链离岸或近岸布局的理想地区，成为世界经济空间版图中的一个重要发展区域。因此，上海发挥全球城市的四大功能（全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、对外开放枢纽门户功能）应该延伸和覆盖到长三角一体化的发展。

第二，长三角一体化发展要有国际高标准的制度创新，营造有利于全球资源要素集聚、流动和配置的良好营商环境，创造能使创新、创业活力强劲的各种条件。也就是说，长三角一体化发展不仅要有打通区域内资源要素流动与合理配置的制度创新，更要有打通区域与全球之间资源要素双向流动与有效配置的制度创新；不仅要营造区域内协调一致的良好营商环境，更要营造适应全球化资源配置的良好营商环境。因此，长三角一体化发展的制度创新要有统一的、与国际惯例接轨的高标准，以及营造良好营商环境的集体性行动。

第三，长三角一体化发展在重点领域、重点部门、重要方面要有高度的系统集成，尽快形成具有重大国际影响力的区域核心竞争力，打造长三角世界品牌。

问：长三角一体化发展这样的战略定位及发展模式，对我们意味着什么？

周振华：这就要求我们在推进长三角一体化发展进程中必须引入新理念与新胸怀，具有不同于传统的落笔手势和手法。

第一，过去，我们只着眼于行政区划内的发展规划，依据自身的自然禀赋和比较优势，在行政边界“一亩三分地”上配置资源，谋求各自发展。而地区之间的合作与协同只是作为地方自身发展的一种外生性补充。这在我们工作中形成了根深蒂固的内向化观念。在长三角一体化发展背景下，我们必须树立起外向化发展的新理念，将地方自身发展寓于区域一体化之中，将区域一体化发展寓于全球化进程之中。在此过程中，寻求自身发展机遇，发挥各自独特优势，在增强长三角区域的全球竞争力的总体要求下来规划自身发展蓝图，并形成地方发展的内生性需求。

第二，过去，我们立足于资源要素与大规模投资驱动，对资源要素与投资的争夺从而成为地方政府的一大主题，政策竞争成为区域发展的主要动力之一。因此，形成了区域内竞争大于合作的基本格局，合作只有在不影响既有资源要素分配格局的情况下才得以开展。在长三角一体化发展背景下，我们必须树立起以创新发展作为区域一体化发展基本动力的新理念，努力形成“合作大于竞争”的新格局。区域内的竞争，着重于创新发展方面的竞争。这种竞争将促进更广泛的创新扩散，形成更多的创新群集。而在创新发展中，则可以寻找到更多的合作机会，构筑更多的合作平台，打造更多的合作载体，促进更多的合作项目，形成更多的合作成果，从而也促进区域一体化发展。

第三，过去，我们往往在“零和博弈”中追求地方利益最大化，造福一方，保一方平安，“各扫门前雪”已成为一种潜意识。尽管在基于地方利益最大化的目标追求中，一些正的外部性对区域发展有积极作用，但作用相当有限；而更多负的外部性，甚至往往以邻为壑，对区域发展产生消极影响。在长三角一体化发展背景下，必须树立起“非零和博弈”的地方利益最大化的新理念，在区域共享收益最大化中获得更多地方利益。这就要求我们服从和服务国家战略，顾全长三角一体化发展的大局，更好地协调发展，做大“蛋糕”，从而在分享更多共赢成果中实现自身发展。

上海也要主动接轨、融入其他城市和地区

问：周教授，您能不能进一步谈谈我们在推进长三角一体化发展中要塑造什么样的发展新格局？

周振华：首先，要打破传统的“中心—外围”的区域发展格局。长期以来，上海作为首位城市，在长三角处于中心位置，而周边城市及地区则作为外围。在这样一种等级制的空间结构中，外围的资源大量向中心集聚，而中心对外围的扩散和辐射则相对有限。推进长三角一体化发展，必须构建基于网络连接的区域一体化发展格局，即以城市为载体的各种各样节点相互连接的网络体系。这些节点之间是一种平等关系，只不过是因连通性程度不同而有主要节点与次要节点之分，各自在网络中发挥着不同的作用。而且，节点之间有着多层次的网络连接，存在不同类型的子网络，并非都向首位城市进行连接。因此，在长三角巨型城市区域中，除上海之外，还应该有以杭州、南京、合肥等为核心的子网络发展。

其次，要打破三省接轨、融入上海的单向关联格局。所谓的接轨、融入上海，只是单方面、被动地承接上海的溢出效应、产业梯度转移。同时，这也不利于上海有效疏解非核心功能和提升核心功能等级。推进长三角一体化发展，必须构建双向连通的关联格局，特别是上海也要主动接轨、融入其他城市和地区。这样，才能增强长三角网络连通性并发挥网络化效应，才能促进区域内有更多的资源要素流动和合理配置，呈现出区域一体化发展的强大生命力和活力。

最后，要打破长期以来形成的功能单中心和垂直分工的空间格局。以上海独大、独强的功能单中心以及与周边城市及地区的垂直分工体系，不利于增强区域整体竞争力，而且也不利于上海自身发展，因为世界上没有一个城市能成为全能、超能的城市。推进长三角一体化发展，必须重构功能多中心及水平协同分工的空间格局，即核心城市发挥龙头带动作用，各地各扬所长，形成专业化功能分工。这就要求上海按照建设卓越全球城市的要求，集中力量提升城市能级和核心竞争力，充分发挥全球资源配置的核心功能，南京、杭州、合肥、苏州等城市依据比较优势和特长发展某些特定功能及产业，形成各具特色功能的中心，甚至在某些功能的发展水平上超过核心城市，从而形成不同城市间的功能互补及相互之间功能水平分工，包括诸如航运、贸易、金融功能的区域水平分工，科技创新功能的区域水平分工以及区域产业链的水平分工等。这样，才能有效整合城市群的资源，形成城市间高度功能连接，从而充分提升长三角地区的国际竞争力和影响力。

区域一体化发展的基础设施是非常重要的

问：周教授，您这一番论述很精辟。那么，为构建长三角一体化发展的新格局，我们需要打造什么样的基础设施以及往什么方向推进呢？

周振华：的确，区域一体化发展的基础设施是非常重要的。它既是推进长三角一体化发展各项措施及其工作的基石，又是对长三角一体化发展产生深远影响的硬核。然而，人们通常关注的是交通、能源、信息等硬件的基础设施，这固然很重要，但对于推进区域一体化发展来说是远远不够的，还应包括商务的基础设施、政策平台的基础设施等。

首先，要健全互联互通的交通、信息基础设施网络。这方面已经有了较好的基础，目前的建设力度也很大，今后重点是进一步的协同建设，以全面提升长三角交通、信息设施互联互通水平和能源互济互保能力。例如，统筹都市圈城际铁路规划布局，着力加强地县级主要城镇间快捷交通联系，推进技术制式和运营管理一体化，实现运营管理“一张网”。又如，统筹指导区域民航协同发展，科学配置各类资源，全面提升长三角世界级机场群的国际竞争力。还有，率先建设高速泛在信息网络，重点推进5G、数据中心、量子通信等新一代信息基础设施协同建设。

其次，完善统一高效的商务基础设施。这方面还需要加强，重点从促进商务活动互联互通、优化营商环境等方面入手，以重点领域供应链体系、标准体系建设为重点，实现规则对接，进一步消除市场壁垒和体制机制障碍。例如，进一步加强各地信息系统、征信系统建设以及相互衔接和连通，加快打造信用长三角一体化平台，实现三省一市信用信息的按需共享、深度加工、动态更新和广泛应用，在此基础上推进实施跨区域联合奖惩，率先在国内形成“失信行为标准互认、信用信息共享互动、惩戒措施路径互通”的跨区域信用联合奖惩模式。又如，在市场监管的基本信息、数据内容互联互通的基础上，共建监管标准衔接、监管数据共享、监管力度协同的合作机制，强化日常监管工作联动，健全市场监管合作体系，提升区域综合监管执法水平。再如，建立长三角城市群间互联互通的工业互联网平台，促进基于数据的跨区域、分布式生产和运营，深入推动长三角智慧应用，以及建设一批跨区域的技术研发和转化平台，构建区域性的紧密互动的技术转移联盟。

再次，构建政策平台的基础设施。尽管目前长三角已形成了合作与协同的机制，三省一市的相关机构也逐步建立情况通报机制，但这方面总体上是相对薄弱的，甚至有某些欠缺。我们要在已经形成的决策层、协调层和执行层“三级运作”机制的基础上，进一步深化完善常态长效体制机制，构建协调推进区域合作中的重大事项和重大项目等政策平台，加强跨区域部门间信息沟通、工作联动和资源统筹，推动人才资源互认共享、社会保障互联互通、食品安全监管联动等方面的合作。同时，很重要的一点是，要构建公众参与区域政策的新型平台，形成公众参与政策制定与实施的作用机制，增强区域合作政策协调机制的有效性。

在构建三大基础设施的基础上，推进长三角一体化朝着四大集成的方向发展。一是经济集成。区域内各类城市之间具有潜在差异化的产业分工，形成开放型的区域产业链，特别是全球城市中的现代服务业与二级城市中其他类型服务活动的分工。二是关系集成。区域内不同城市之间信息、思想、人员、资本的强烈流动，包括由现代服务业日常活动引起的有形和无形流动。三是组织（网络）集成。通过现代服务业网络、产业价值链网络、创新及技术服务网络、交通网络、信息网络、政府网络、非政府组织网络、社会网络等，以不同方向、不同尺度连接区域内城市，并实现其互补性。四是政策集成。在区域层面存在着战略与规划、政策，乃至协调机制。

上海世纪出版集团党委副书记、总裁阚宁辉先生在创刊首发式上致辞。

项目是一个重要载体，但不是唯一的载体，也不是主要的载体

问：除了一体化的基础设施外，推进长三角一体化发展是不是还需要有一些载体，如果是的话，应该是什么样的载体？

周振华：这个问题提得非常好。因为在区域一体化中，资源要素流动与配置并不是随机、无序、发散性的，而是基于相对稳定、固定的组织载体，从而是持续、有序、收敛性的。但要指出的是，这种载体并不限于人们很熟悉的、过去经常使用的所谓单个“项目”，例如周边城市和地区承接上海外移或溢出的具体项目，或跨地区共建的合作项目，包括产业项目、科技项目、文化创意项目、部分社会项目（养老）、教育培训项目、医疗保健项目等。确实，项目是一个重要载体，但不是唯一的载体，也不是主要的载体。而且，项目作为一个载体，也有较大的局限性。如果我们把项目形象比喻为水池里的鱼，那么承担项目或项目转移无非就是把鱼从这一水池放到另一个水池，项目合作就是把两个水池合并为一个水池来养鱼。在不增加项目的情况下，往往会造成“抢鱼”的过度竞争。强行给鱼换水池，会产生水土不服的问题。通常这只是“一锤子买卖”，导致合作难以持续的问题。在我看来，区域一体化发展更重要的是，各种大小水池子都要有一个“接口”（管道及龙头）。有了“接口”，水就流动了，然后伴随着鱼的游动。其接口越大，就有更多的活水，水池里的鱼就越多，并能找到自己最理想的栖息地，鱼在水池间的游动也能可持续。因此，关键在于构建这种基于网络的接口，作为长三角一体化发展的主要空间组织载体。

问：周教授，您能不能具体描述一下这种作为网络接口的组织载体？

周振华：好的。这种载体主要是空间组织载体，以区别于项目载体。具体来说，有以下主要类型：

第一，大都市区。这是长三角一体化发展的基础性空间组织载体。这种大都市区由于物理上的毗邻，具有同城化程度高、联系较紧密、经济社会等方面联系的综合性较强、借用规模效应比较明显、功能互补性较强等特点。如果能够形成的话，就是一个“大湖”，可以承载许多鱼（项目）的游动，或承载区域性的资源要素流动与配置。事实上，区域一体化发展的逻辑顺序是从大都市区走向城市群。而我们现在似乎更关注整个长三角或城市群的联动与协同，没有把各大都市区作为基础，有点本末倒置。我认为，当前长三角一体化发展的重中之重，应该是大都市区建设。大都市区建设主要解决城际轨交、不同城市功能定位、资源统筹使用、人员流动自由便利化、大都市区管理机构等问题。目前正在搞的长三角一体化示范区，在某种程度上是缩小版的大都市区建设，主要为大都市区建设提供可借鉴的经验及其示范。

第二，各种类型的廊道。这是长三角一体化发展的专业性空间组织载体。这种空间组织载体的特点是专业性强、以水平分工为主导、集聚密度高、关联紧密、具有品牌形象等。这种专业性的廊道，通常既源于大都市区，又超越大都市区向外延伸，作为一种空间中介连接。这就像一条跨区域的河流，里面有不少“鱼”（项目）游动，或进行资源要素的专业性配置。目前，G60科技走廊就是这种类型。其实，还可以有许多专业化廊道，如产业走廊、贸易走廊、文化创意走廊、知识走廊、生态廊道等。值得指出的是，这种廊道并不限于物理形态，必须借助于公路、铁路、水路等地理条件，也可以是“空中”或线上的非物理形态。专业性走廊建设重点，在于构建共享平台、标准化平台、交易平台，推进联盟化集聚和网络化运作。

第三，双向飞地。这是长三角一体化发展的重要空间组织载体。这种双向飞地组织载体主要基于产业链构造的基本逻辑，母地与飞地之间存在较强的产业关联，诸如在母地成果孵化、飞地进行产业化，或者在飞地初级加工，到母地进行深加工等。这种空间组织载体的特点是上下游关联性强、共同参与度较高、经济联系紧密、运作管理较统一等，通常采取不同类型的园区形式。双向飞地建设重点，在于建立产业链分工、发挥园区集聚效应、形成合理的财税分享机制、实行园区统一管理体制等。

形成有效的区域治理结构，特别是利益协调机制

问：周教授，您上面讲了许多，都很对，但我们在现实中感觉到区域一体化发展很难推进，大家都认为长三角一体化发展很重要，实际做起来往往困难重重，问题出在哪里？

周振华：我认为，问题就在于如何形成有效的区域治理结构，特别是利益协调机制。其实，不管是区域合作、协同还是一体化发展，区域治理是核心问题。而在区域治理中，国内外都共同面临一个难题，就是如何处理好地点空间与流动空间之间的关系。在区域发展中，同时存在着地点空间与流动空间，除非是在一个行政管辖区内。作为地点空间，有明确的各自行政管辖区边界和物理边界；作为流动空间，则是无边界的，是交集的、渗透的。这两个空间，虽然不是完全割裂的，是并存和互构的，但具有先天的结构性“精神分裂症”。特别是在我国目前分税制的条件下，强化了地点空间的行政管辖区边界（地方利益），更加凸显了这一“分裂症”。这在很大程度上严重影响了资源要素的充分流动和合理配置，同时也给区域治理提出了更大的难题。因此，形成一个有效的区域治理结构，直接关系到长三角一体化发展能否有实质性推进、能否达到战略定位的目标、能否取得预期成效的关键所在。这是推进长三角一体化发展的重要制度保障。

问：看来区域治理是一个很重要的命题，而且是国内外都遇到的难题。那么，在区域治理中，国外有什么可值得借鉴的东西？

周振华：从国外经验来看，区域治理越来越趋向于既不是一种没有政府的纯粹“民间”治理，也不是政治性地构建一个单一区域空间的政府治理，而是一种国家、地方政府、企业及本地参与者的混合治理结构。在这一混合治理结构中，根据各国和各地不同情况，又有所侧重，呈现不同协调模式。一是以英国英格兰城市群、日本太平洋沿岸城市群为代表的中央政府特设机构主导协调模式。政府主导规划法案的制定和实施，并运用产业政策、区域功能分工、大交通、自然环境等许多专项规划与政策进行协调。二是以欧洲西北部城市群的市（镇）联合体为代表的地方联合组织主导协调模式。其明确了政府不干预规划的具体内容，市（镇）联合体可以对基础设施、产业发展、城镇规划、环境保护以及科教文卫等一系列活动进行一体化协调。三是以美国东北部城市群和北美五大湖城市群为代表的民间组织为主、政府为辅的联合协调模式。其由半官方性质的地方政府联合组织“纽约区域规划协会”（RPA）、跨区域政府机构“纽约新泽西港务局”等和功能单一的特别区共同协调。随着市场化趋势加速，民间组织在区域协调中的地位和作用越来越突出。

长三角一体化发展的区域治理结构及其协调模式，可借鉴国际经验，并结合中国特色及长三角特点进行探索和实践。目前，基本上是一种地方政府主导协调模式，成立长三角联合办公室是这方面的一个重要尝试。除此之外，在保持现有行政区划的条件下，也可构想设立跨地区专业管理局，统筹管理某些如港口运输、环境治理等特殊专业事项，类似于跨区域政府机构“纽约新泽西港务局”。但与此同时，要积极推进长三角行业协会、智库、企业家联合会、金融公会、教育联盟等跨地区民间组织发展，搭建区域内各种平等对话的平台，让更多的企业和民间组织参与到区域治理中来，形成多种利益集团、多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合、体现社会各阶层意志的新公共管理模式。

问：您刚才介绍了各种区域治理结构及其模式，但其中的核心是什么？能不能谈谈您的看法？

周振华：在我看来，区域治理的核心是利益协调机制。我上面已经提到“地点空间”概念，其意味着行政管辖区边界及其地方利益是客观存在的。尽管地方政府要顾全大局，但“屁股指挥脑袋”追求地方利益最大化也是一种常态。我们不能忽视这一现实，更不能刻意淡化这种利益存在，而是要建立起一个有效的利益协调机制。

根据国际经验，在区域治理中，规划引导是一种重要的利益协调机制。除了国家层面的长三角一体化发展战略和国土空间方面的规划，以解决区域的发展定位、城市体系、轴带模式等宏观问题外，区域协调更要以专项规划研究和引导为重点，关注城市生态发展、环境保护、技术手段等实际的细节问题，更多发挥专业技术的沟通与协调角色，这更容易促成不同利益主体达成共识。这些专项规划研究通常采取大型化策略，即兼顾多种管辖性、考虑多个目的性和强调多种相关问题的综合性（包括环境、经济、生物群落等）、引入多方利益相关者、注重多尺度操作性（在不同的地理尺度采用不同的管制措施和政策）。这里要特别指出的是，这些专项规划不能单纯由政府部门来研究，而要由利益相关者成立一个多部门的联合机构，包括协会、专业委员会等民间力量，关键是聚焦各方关注的问题，重在建立一个对话和信息交换的有效平台，能够用先进的科学和技术辅助决策，找准各方利益结合点和平衡点，协调多方面利益，就相关问题达成共识。这些专项规划研究要有十分严谨细致的科学方法，保证基础数据的准确性和翔实性，提高研究的细致和深入程度，得出应该如何治理、应该如何进行资源集成的结论，从而具有很强的权威性。但这不是政府权力的权威性，而是技术的权威性。这些专项规划研究的数据和结论都要真实详尽地在网上公布，对全社会开放，供政府、企业和公众随时取用。

其次，在各项区域合作中，必须把涉及的不同利益诉求摆到桌面上来，使各地利益及其相关者利益显性化、明晰化、格式化，运用科学的评判标准及方法对利益链进行合理切割，对各方利益诉求进行评估，形成利益识别机制。在此基础上，寻求利益共享和共赢的最大公约数，形成利益分配机制。对于一些可交换的利益，例如水务、碳排放权、排污权、用地指标等，探索建立事权交易制度。对于一些明显受损的利益，建立相应利益补偿机制，诸如生态保护补偿等。为保证合作中的各方正当权益不受侵犯，要探索建立权益保护及解决利益争端机制。目前，这方面工作是比较薄弱的，也是难度很大的，不仅是硬件建设的问题，更是制度、软件建设的问题，甚至会触及深层次的体制机制改革。

问：好，周教授，您让我们分享了您深入研究的成果和许多精彩的观点，谢谢您！（责任编辑：杨朝远）

（本专访经授权转载自《全球城市研究（中英文）》季刊创刊号，文中小标题系编者所加，如有正式引用请以原刊为准）

来源：光启书局《全球城市研究》季刊