纠错(新时代干部容错纠错机制的建构及完善丨治党论苑)

党的干部是党和国家事业的中坚力量，能否有效激发干部干事创业热情，是关系改革能否继续前行的重大问题。党的十九大以来，从中央到地方进行了一场深刻的自我革命，探索建立鼓励创新、宽容失误的干部容错纠错机制。但该制度的“导向性”意义大于实际效用，如何进一步发挥该制度优势，最大程度地激发干部干事创业的热情，成为当前亟须解决的重要任务。

一、正确理解和把握容错纠错机制

容错纠错机制是指宽容和纠正干部在改革创新的过程中因出于公心、未谋私利、大胆改革而造成的非主观性、探索性错误的一种制度安排。容错纠错机制是一种正向激励，是支持改革、鼓励创新、允许试错和宽容失败的制度化体现。

容错纠错机制不是对全面从严治党“松绑”。伴随全面从严治党的强力推进，“不求有功、但求无过”的“自保”心态在干部中蔓延，“只微笑不干事”的“求稳”工作方式成为管党治党的“拦路虎”。建立容错纠错机制，就是在全面从严治党的前提下体现“宽严相济”，打好“从严查处”和“容错纠错”组合拳，从制度层面整治干部乱作为、防止干部不作为、激励干部敢作为。

容错纠错机制不是宽容违纪违法。容错纠错中的“错”是指在改革创新探索性实践中出现的非主观性错误，是政策、法律法规允许范围内的错误。容错纠错必须有以下适用条件：性质上是法律法规没有明令禁止、符合中央和地方决策部署、有利于改革发展大局，且未获取私利；主观上是由于过失或不可抗力等因素造成；客观上表现为因缺乏经验、先行先试或在尚无明确限制的探索性试验中出现失误。也就是说，能够容的错是努力工作中的错、积极探索中的错，且该错误能够得到弥补或减少损失。

容错纠错机制不是鼓励试错。容错纠错机制虽然为干部提供了“试错空间”，但绝不是为干部的失误、失手、失策赐予“免死金牌”，而是希望干部放下包袱、开拓创新，为党和人民多作贡献。干部不能打着“改革创新”旗号，把组织和人民给予的权力，当作自己的试验田；把组织倡导的“容错纠错”，当作自己庸政懒政怠政的“挡箭牌”。

容错纠错机制不是割裂容错与纠错。容错纠错机制将“严管”和“厚爱”有机结合起来，既守规矩，又有活力；既讲实干，又求创新；既要担当，又容失误。容错是纠错的导向，旨在更加科学地认知改革创新中出现的失误或错误；纠错是容错的保障，旨在有效解决这些错误或失误，两者相辅相成，缺一不可，目的都是为了激励干部担当作为，推进改革创新。

二、容错纠错机制实施中的制约因素

从容错纠错机制的运行情况看，该制度政治意味强，实践功能弱，存在“有政策、实施难”“有措施、无效果”等情况。具体体现在以下五个“不平衡”。

“多元性”与“协同性”的不平衡。容错纠错机制是一个涉及主体和客体、制度和道德、政府和社会等多个方面的完整有机整体，其实施需要党委（党组）、纪检监察机关、组织部门及相关职能部门等多部门协同配合。各相关主体具有不同的价值取向、目标职责、利益导向和工作任务，以致各相关主体存在价值冲突、任务多元、权力与资源不平衡等问题。不同层级、不同部门侧重自身分管领域，对容错纠错与执纪问责的系统谋划与协同推进不足，使得容错纠错机制的实施效率较低，呈现部门分立、功能分割、责任推诿、协作不力等弊端。

“容错”与“纠错”的不平衡。从内容设置来看，容错纠错机制存在重容错、轻纠错的倾向。有的地方容错纠错文件中，容错机制的篇幅明显大于纠错机制的篇幅，缺乏对纠错机制较为完整细致的解释和说明，甚至存在“一容了之”、只容不纠的问题。有的地方规定了容错免责的范围、条件和程序，却缺乏对纠错范围的界定和实施程序，出现纠错的执行难问题。容错后不纠错，容易出现两种现象：一种是过度容错，将容错机制的范围泛化；另一种是放任错误，将纠错简化为追究责任，破坏了容错纠错机制的整体性和平衡性。

“主体制度”与“配套制度”的不平衡。当前容错纠错机制与配套机制未实现贯通衔接，导致容错纠错机制运行不畅，执行成效较弱。一是容错纠错机制与问责制度没有理顺。容错免责的认定主体大多为纪检监察机关或由纪检监察机关牵头，问责主体为党委（党组），在问责主体与容错认定主体不一致的情况下如何操作，缺乏明确规定。容错纠错机制与问责制度之间的启动顺序、法律效力问题也未明确。二是容错纠错机制与干部选拔任用机制融合不足。相比一些不担当不作为但没有明显问题、善于投机取巧的干部，一心为公、担当作为、改革创新引发矛盾的干部被淘汰出局的风险较高，一定程度上存在“谋事”的干部竞争不过“谋人”的干部的现象。三是容错纠错机制与权利保护机制衔接不紧。实践中容错免责的干部未能得到及时、有效的保护。在干部声誉上，容错免责的干部未能在一定范围内得到及时澄清；在选拔任用上，虽然得到容错免责，但部分干部在个人晋升环节仍受到一定程度的“差别对待”。

“制度界限”与“制度弹性”的不平衡。当前容错纠错的边界和尺度较难把握，存在弹性解释空间和自由裁定权较大等问题。一是容错情形界定不够清晰。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》对容错免责是通过列举方式规定，没有明确容错情形的标准，对容错免责的主观要件、客观行为等规定较为含糊。不少地区容错文件中的政策界限比较模糊，对介于正面清单与负面清单之间的灰色地带，缺乏相应的制度规定，一定程度上导致实施的随意性和主观性。二是程序制度不够明确。有关容错纠错启动、调查、处置、复议等程序性规定还不够周密详尽，没有合理清晰的流程执行标准，存在一定程度的多头管理现象。三是运行机制不够周密。一些地区的容错文件虽然提到群众参与、风险评估、专家论证等程序，但是并未作出进一步规定，形同虚设。

“裁判员”与“运动员”的不平衡。容错纠错机制由党委（党组）负责实施，纪检监察机关、组织部门以及相关职能部门各负其责。各级党委赋予实施主体权力的同时，却未要求其承担相应的责任。一些地方没有建立容错纠错监督机制，一方面，干部、社会公众和新闻媒体作为监督者缺乏有效参与日常监督的途径，难以把握事实真相，无法有针对性地提出意见建议；另一方面，容错认定主体也就是被监督者大多是党委（党组）或纪检监察机关，监督者往往受到被监督者的领导，监督缺乏独立性、权威性，造成监督流于形式。

三、容错纠错机制的优化路径

推动容错纠错机制落到实处，必须着眼于“落地执行”，将原则性规定细化为公平、公正、公开的操作性程序，并完善相配套的保障机制，最大限度地提高可操作性。

多元协同，整合容错纠错的资源力量。构建党委（党组）领导、纪检监察部门牵头、组织部门积极配合的工作格局，建立会商机制和联席会议制度，及时沟通容错纠错意见，确保各相关主体达成共识，行动一致，切实担负起容错纠错的主体责任和监督责任。党委（党组）应总揽全局、协调各方，负责执纪问责和容错纠错的全面领导，推动执纪问责与容错纠错相互融合，防范容错纠错过度与不及的风险。纪检监察机关应严格监督执纪、把握政策界限，合理容错、及时纠错，消除干部的思想顾虑。组织部门应树立正确的用人导向，及时调整“为官不为”的干部，激励担当作为的干部。

容纠并举，寻求容错与纠错的平衡。建立容错与纠错的联动机制，使容纠并举，促进机制的整体性优化。一是事前防错。建立重大事件风险评估制度，对难做、难啃、难办的项目进行风险分析和审查，开展事前集体讨论并制定科学合理的执行方案，最大限度降低犯错风险。对可能出现的苗头性、倾向性问题，及时掌握动态，有针对性地教育引导，及时纠正问题和错误。二是事中监督。强化决策监督，认真贯彻执行民主集中制，凡“三重一大”事项重要决策，都要加强调研论证、集体研究讨论、科学民主决断，及时发现并解决问题、纠正干部行为上的偏差。加强日常监督、审计监督、巡察监督等，及时纠正风险和违规行为。三是事后纠错。纠错工作要与容错工作同步启动，有关部门要及时采取函询、发送纠错通知书等方式向有关单位和人员提出纠错要求，督促整改落实，确保纠错的即时性、迅速性。

精准界定，规范自由裁量权。坚持“三个区分开来”的要求，明晰容错范围，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。一方面，探索建立容错纠错清单制度。针对法律漏洞和盲区、职责边界不清晰、新情况新问题等情形，结合上级规定和工作实际，对本地区、本单位职责范围内需容错纠错事项进行动态梳理，制定出详细的容错正面清单和负面清单。另一方面，精准构建评判体系。建立权力清单制度，细化容错指标体系和判断标准，区分“为公”与“为私”，把假公济私、以权谋私的情形排除在外；厘清“敢为”与“乱为”，把独断专行、胡乱决策的情形排除在外；辨别“失误”与“失职”，把造成重大损失、产生严重影响的情形排除在外。

流程再造，优化容错纠错程序。围绕“错由谁来认定”“认定错误怎么操作”，逐一明确容错纠错的认定单位、认定标准、认定程序、认定责任等，推动容错纠错的启动、调查、认定、反馈等环节的流程再造，强化程序保障。探索建立风险事前备案制，对干部创新试错行为实施“留痕计划”，对已经备案的创新性决策，应及时反馈进展情况，一旦发现决策执行效果发生偏差，立即采取相应措施，防止造成严重后果。决定机关作出认定意见，必要时可引入听证程序，也可会同有关部门会商决定；若该决定难度较大或可能导致较大社会影响，必要时可向上级报告。纪检监察机关对不实问题应及时予以澄清，还被问责干部清白；对属实问题应按有关规定进行问责，并督促纠错对象主动纠错、止损挽损。必要时，容错纠错结果可向社会公众公开，以减少负面舆论的发生。

有效衔接，完善容错纠错的配套制度。容错纠错是个系统工程，不能“单兵突进”，要健全多元协同的配套机制，提升容错纠错机制精细化和长效化水平。一是增强问责制度与容错纠错机制的融合。在启动问责或责任调查过程中，对存在的失误性问题的性质、程序、后果等也要多方面综合分析研判，开展容错调查核实，与相关部门沟通会商，提出容错认定、免责、减责建议。二是促进干部选拔任用制度与容错纠错机制的衔接。树立正确的用人导向，对敢于担当作为的干部要大力培养使用，对不作为慢作为的干部要坚决予以调整，对违纪违法的干部要严肃问责追责，形成多层次、完整的干部管理机制。注重对因容错受处分干部的后期跟踪和持续培养，有效释放“纠错给出路”的鲜明导向。三是推动干部权利保护制度与容错纠错机制的配合。对于符合容错免责条件的干部，所在单位仍应继续委以重任，鼓励其“戴罪立功”。改变被容错干部在民主推荐、组织考察、民主讨论等环节上的不利地位，并健全澄清保护机制，加大对恶意诬告、肆意造谣等查处力度，真正免去干部的后顾之忧。

加强监督，提高容错纠错的公信力。建立健全决策监督制度，使容错纠错的决策过程处于民主监督之下，减少徇私舞弊、侵害群众利益等行为发生，切实提高容错纠错决策的公信力。要公开宣传，健全舆论引导机制，统筹运用各种媒体资源，大力宣传容错纠错机制及其配套措施，引导社会公众理性看待改革创新中的试错行为，为容错纠错机制发挥作用营造良好的舆论氛围。要广开言路，采取干部座谈、专家交流、问卷调查等方式，围绕容错和纠错的条件、情形、程序等收集意见和可行性建议，对实施过程中遇到的突出问题及舆情反应，及时进行监督反馈和综合评价。要公开监督，对社会公众比较关心的重大容错纠错事项的认定和实施情况，及时公开发布，畅通信访举报渠道，自觉接受监督，同时引入第三方评估机制，科学认证和判定干部应承担的责任，提高容错纠错机制运行的公正性。

（作者孙川东，广东省惠州市委常委、纪委书记，市监委主任）

责任编辑：范丽君

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