【理响中国】深入理解“扎实推进依法行政”重要内涵

作者：周佑勇

习近平总书记在党的二十大报告中对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专题论述和专门部署，并将法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，对“扎实推进依法行政”作出重要部署、提出新的更高要求，为新时代法治政府建设指明了前进方向、擘画了行动指南。深入贯彻落实党的二十大精神，必须牢牢锚定法治政府建设的目标任务，用更高的标准、更大的力度扎实推进依法行政，加快建设法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴提供有力法治保障。

深刻认识扎实推进依法行政的重大意义

法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，把依法行政作为全面依法治国的重要组成部分和重点工作任务加以推进。党的十八届四中全会明确将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”列为全面推进依法治国的重大任务之一。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》确立我国第一个法治政府建设规划，为率先基本建成法治政府作出了重要部署。党的十九大报告把法治政府基本建成作为2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一，明确提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》再次明确要“把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划”，并为在新的时代背景下进一步深入推进依法行政、加快法治政府建设明确了新的方向、新的任务和新的要求。党的二十大报告更是不吝笔墨，从多个角度多个方面全面部署扎实推进依法行政工作。

近年来，我国推进依法行政、建设法治政府工作取得了重大进展。但不可忽视的是，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题没有得到根本解决，一些地方和部门运动式、“一刀切”执法问题仍时有发生。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，进一步扎实推进依法行政，加快建设法治政府具有重大而深远的意义。

贯彻落实习近平法治思想的必然要求。思想的力量最深刻、最持久，一个民族要走在时代前列，就一刻不能没有理论思维，一刻不能没有思想指引。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，明确提出并确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。习近平法治思想将“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”确定为全面依法治国的工作布局，并纳入其核心要义的“十一个坚持”之中。习近平总书记多次强调：“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”“推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”习近平法治思想关于“共同推进、一体建设”的工作布局，既以目标为着眼点，强化统筹谋划，又以关键领域为着力点，以重点问题突破引领带动全局工作发展，是新时代扎实推进依法行政的强大思想武器和科学理论指引，必须认真学习贯彻落实。

在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的先行示范。党的二十大报告首次提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的重大论断，强调要“全面推进国家各方面工作法治化”，充分彰显了法治建设在全面建设社会主义现代化国家的基础性、保障性作用。其深刻含义就在于，要把法治贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等国家现代化建设各领域各方面，构建全方位、全覆盖、全链条的法治现代化体系，充分发挥法治引领、规范和保障国家各方面工作的“轨道”作用。这就要求必须扎实推进依法行政，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，以更大决心、更强力度纵深推进各地区各层级法治政府建设协调并进，在更多地区实现率先突破，使法治政府建设为建设法治国家、法治社会作出示范，发挥带动引领作用。

拓展和深化中国式现代化的重要保障。以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，是党的二十大擘画的宏伟蓝图。一个现代化国家必然是法治国家，法治是中国式现代化的本质要求和重要保障，国家现代化与法治化之间存在内在的必然逻辑关系。各级政府承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责，政府依法行政和治理的能力水平，是影响国家治理体系和治理能力现代化的关键因素。当前，我们面对世界之变、时代之变、历史之变，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，推进国家治理体系和治理能力现代化，满足人民日益增长的美好生活需要，都对法治政府建设提出了新的更高要求，必须将政府行为全面纳入法治轨道，全面提升依法行政能力水平，以法治现代化建设更高程度的法治文明，筑牢中国之治的制度根基。

践行以人民为中心的发展思想的生动诠释。习近平总书记强调，“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”。人民政府为人民，在政府前冠以“人民”二字，表明一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督，依法保障人民群众合法权益。这就要求必须把人民群众满意度作为重要指标纳入法治政府建设考核评价指标体系，积极回应人民群众的新要求新期待，推动政府不断提高直接关系人民群众切身利益的重点领域执法力度和执法效果，实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义，切实提高人民群众获得感、幸福感、安全感。

牢牢把握扎实推进依法行政的重要原则

依法行政是各级政府活动的基本准则，是实行依法治国的关键，必须牢牢把握坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持问题导向、坚持改革创新、坚持统筹推进等重要原则，以更高标准、更大力度加以扎实推进。

坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向。这是推进依法行政、建设法治政府的根本政治原则和政治保证。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，只有坚持党的领导，才能从根本上保证法治的社会主义方向。扎实推进依法行政，建设法治政府，必须深入贯彻落实习近平法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把坚持党的领导贯彻落实到法治政府建设全过程各方面。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，改革创新执法体制，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督。这是扎实推进依法行政、建设法治政府的政治立场和依靠力量。习近平总书记强调：“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”民心所向，政之所行。依法行政，建设法治政府，要求各级行政机关必须依法行使行政权力，贯彻人民意志，履行人民重托。一方面，政府权力“取之于民”。政府的权力由人民赋予，各级政府必须严格约束自身行为，确保行政权力在法治轨道上运行。另一方面，政府权力“用之于民”。政府的权力为人民服务，各级政府必须紧紧围绕人民关心的、关注的、关切的问题依法行使权力，自觉接受人民监督，依法保障人民群众根本利益。

坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限，切实解决制约法治政府建设的突出问题。问题是时代的声音。党的二十大报告明确指出：“今天我们所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度明显加大，给理论创新提出了全新要求。”这就要求我们必须坚持问题导向，在扎实推进依法行政的过程中不断发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题。近年来，中央采取了一系列有力举措，一手抓法治政府建设示范创建，一手抓法治政府建设督察，推动在规范行政决策程序、法规规章备案审查等方面出台有关条例规定，法治政府建设全面提速。但也要看到，人民群众深恶痛绝的有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法、破坏法治等突出问题在执法领域仍然存在。我们必须科学地认识、准确地把握、正确地解决，不断提出新理念新思路新办法，确保依法行政有序推进。

坚持改革创新，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径。习近平总书记强调：“就我国而言，我们要在短短几十年时间内在十四亿多人口的大国实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。”新时代新征程扎实推进依法行政、推进法治政府建设，必须坚持这种“双向互动”的模式，让政府和市场各归其位、各展其长，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。要在强化政府的法治性、正当性、合理性、治理性、效能性、创新性的同时，坚持法治政府建设与政府治理现代化的一体推进路径，纵深推进“放管服”改革，让法治政府的中国特色更加鲜明、更加突出。

坚持统筹推进，强化法治政府建设的整体推动、协同发展。不谋全局者，不足谋一域。习近平总书记强调：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”全面依法治国作为一个系统工程，意味着国家、政府和社会三个层面的法治功能存在适度分化，形成了法治国家、法治政府和法治社会三个子系统。法治政府是存在于全面依法治国大系统工程下的小系统。我们既要把法治政府建设放在党和国家事业全局中加以统筹谋划，放在全面依法治国系统中加以整体推动、协同发展，又要充分认识到法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，在全面依法治国工作布局中具有示范带动作用，必须以更大决心、更强力度纵深推进各地区各层级法治政府建设协调并进，在更多地区实现率先突破。

认真落实扎实推进依法行政的重点任务

在新时代新征程扎实推进依法行政，关键是要抓住重点任务，切实抓好贯彻落实，确保党的二十大报告作出的各项部署要求落地见效，推动依法行政和法治政府建设不断取得新进展。

转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构。习近平总书记指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”政府职能的转变决定了市场在资源配置中能否发挥决定性作用。要更好地发挥政府作用，从根本上扭转政府越位、错位、缺位问题，保障市场有效运行，弥补市场失灵。

一是进一步落实职权法定，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。职权法定是法治政府的基本要求，各级政府必须严格依法办事，做到法无授权不可为、法定职责必须为。要按照党和国家机构改革精神要求，进一步理顺部门职责关系、优化政府组织结构，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同，着力构建边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。进一步完善行政组织法和行政程序法，尽快制定统一的行政基本法典。完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，持续优化法治化营商环境，推动有效市场和有为政府更好结合。

二是推进政府高质量立法。这是依法行政制度体系构建的基础。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，提高立法的针对性、及时性、系统性、协同性。加强重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度，满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。增强政府立法与人大立法的协同性，加强和改进立法论证评估、行政规范性文件备案审查等制度，使政府治理各方面制度更加健全完善。

三是坚持依法决策。行政决策是行政权力运行的起点，行政决策尤其是重大决策行为往往直接关系到人民群众切身利益、国计民生。要严格落实重大行政决策程序制度，严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，切实防止违法决策、不当决策、拖延决策，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。加强行政决策执行和评估，建立健全重大行政决策跟踪反馈制度，严格落实重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

四是提高行政效率和公信力。行政效率和公信力是扎实推进依法行政、建设法治政府成效的重要体现。要构建简约高效的基层管理体制，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来，完善首问负责、一次告知、一窗受理、自助办理等制度。全面推行清单管理制度，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，坚决消除权力设租寻租空间。加快推进政务诚信建设，建立健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平，以政务诚信引领社会诚信。

五是深化事业单位改革。事业单位改革是我国行政体制改革的重要组成部分。要在已经基本完成的承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位改革的基础上，进一步理顺事业单位管理体制，提高治理效能。

深化行政执法体制改革，全面推进行政执法规范化建设。习近平总书记指出：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。”执法是行政机关最主要的职能，规范行政执法权是依法行政的关键所在。要下大力气破除体制机制障碍，尤其是要大力推进跨领域跨部门综合执法，着力解决多头执法、重复执法问题。一是坚持严格规范公正文明执法。严格规范公正文明，是依法行政和法治政府建设的必然要求。其中，严格是执法基本要求，规范是执法行为准则，公正是执法价值取向，文明是执法职业素养，四者构成了行政执法的基本原则，必须全面把握、不可偏废。要完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，提高执法执行力和公信力。要改进和创新执法方式，广泛采取说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等非强制执法手段，建立行政执法案例指导制度，全面落实“谁执法谁负责”普法责任制。二是加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。要对关系群众切身利益的重点领域进行严格监管和执法，建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价。三是完善行政执法程序。程序正义是实体正义的前提、基础和保障。要按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范，全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可回溯管理、重大行政执法决定法制审核全覆盖。要严格履行告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。四是健全行政裁量基准。行政裁量基准旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制，有效推进行政执法规范化建设。针对当前时有发生的行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象，要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化量化行政裁量权基准，规范裁量范围、种类、幅度，建立行政裁量权基准动态调整机制。

完善行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行。行政权力在所有国家权力中最为庞大，最具扩张性、裁量性和侵犯性，因而最容易被滥用。权力如果没有受到监督和制约，就容易被滥用、出现腐败。因此，习近平总书记指出：“要加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。”必须构建科学有效的权力运行制约和监督体系，确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙。一是完善行政权力监督体系。强化问责监督，防止权力滥用是推进依法行政的重要保障。要形成监督合力，推动各类监督有机贯通、相互协调。积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用，使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。二是加强行政执法监督机制和能力建设。坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，推动各类监督有机贯通、相互协调。充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用。全面主动落实政务公开，加快推进政务诚信建设，用政府更加公开透明、守信践诺赢得人民群众更多理解、信任和支持，加大力度治理政府失信行为。三是严格落实行政执法责任制和责任追究制度。明晰各执法部门、机构和执法岗位的法定职权，明确执法标准、程序和目标，确定相应执法责任。健全常态化责任追究机制，在分解执法职权的基础上，依法确定具体执法机构、执法人员违反法定义务时应承担的责任，对监管不力、执法缺位的严肃问责，对失职渎职、徇私枉法的坚决查办。

全面提升依法行政能力，强化行政执法能力建设和保障机制。行政机关工作人员运用法治思维和法治方式解决问题能力的高低，领导干部尊法学法守法用法的模范表率作用发挥得好坏，不仅影响行政效率和公信力，更是法治政府建设成效的直接体现。习近平总书记指出：“要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平。依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。”因此，我们要着重提升行政机关工作人员依法行政能力，强化对依法行政的科技保障。一是完善突发事件应对制度。当前，我国改革和发展处于关键时期，各种社会利益关系日趋复杂，能否科学合理应对、及时有效处置突发事件既是摆在各级政府面前新的现实问题，也是考察各级政府行政能力和水平的关键。各级政府必须坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，严格执行突发事件应对有关法律法规，依法实施应急举措，全面提高突发事件依法处置能力，引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。二是健全预防调处化解矛盾纠纷机制。建立健全完善多元矛盾纠纷解决机制，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是促进社会公平正义的重要途径。各级政府必须坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，构建包括信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式在内的社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，不断加强和规范行政应诉工作，发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，健全优化行政复议审理机制，切实保障公民基本权利。三是着力提升行政执法队伍，尤其是领导干部的法律素养。健全领导干部学法用法机制，把法治教育纳入各级政府工作人员初任培训、任职培训的必训内容，全面提升各级政府及其工作人员运用法治思维和法治方式的能力。四是强化对法治政府建设的科技保障。各级政府要严格落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中提出的“全面建设数字法治政府”要求，充分运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，加快推进信息化平台建设和政务数据有序共享，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作，积极推进智慧执法、“互联网+”监管执法，大力提升法治政府建设数字化水平，为全面建设法治政府筑牢“数字基石”。

（作者系中央党校（国家行政学院）研究生院院长）

审核：李建军

责任编辑：刘远舰

新媒体编辑：翁腾月