87号令(专家观点｜政府采购关键专业术语有待规范)

政府采购制度之所以被国际主要经济组织和发达国家所推崇，除了遵循公开、公平、公正原则外，更在于它的规范性。可以说，规范性是政府采购制度的灵魂。我国政府采购制度改革正按照《深化政府采购制度改革方案》的要求稳步推进，从而建立全国统一政府采购大市场。据不完全统计，我国出台直接涉及政府采购的法律、条例、规章和制度（不包括地方性规章），主要有两法、两条例、六个部长令、九个管理（暂行）办法、二十多个规定或通知等。纵观上述法规制度，笔者发现，政府采购关键专业术语并不太规范，同义词和近义词混用、乱用的情况时有发生，致使业界难以界定、公众难以理解，不利于政府采购的对外开放与交流。为此，笔者从多方面分析与探讨政府采购关键专业术语，以期为我国政府采购制度改革贡献绵薄之力。

——关于采购人的称呼

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）通篇使用采购人一词，而《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）则使用招标人。对于这一点，笔者认为，由于《政府采购法》对招标采购方式采用借法的形式，即《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。也就是说，目前对于政府采购工程项目的采购，政府采购并没有专门的法规。由此造成公众对政府采购、招标投标或招标根本分不清。甚至有人认为，政府采购就是招标，或招标就是政府采购。

殊不知招标只是政府采购制度体系中的一种采购方式。而知晓《政府采购法》是管理法、《招标投标法》是程序法以及它们之间关系的人更是少之又少。在政府采购工程项目中，采购人与招标人让许多人难以分清。一些规定性文件还大量使用采购单位一词，而为了加以区分，又有了主管预算单位等词。因此，笔者认为，有必要对其加以规范，防止混淆。

——关于不同阶段供应商的界定

《政府采购法》规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。《招标投标法》明确，投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。此处的投标人是根据供应商在采购活动不同阶段所处的地位来命名的。在《政府采购法》及其实施条例中，前后出现了8次投标人一词。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）对供应商的称呼也是按照供应商在不同阶段所处的地位来决定的。例如，在87号令第十三条第（四）款中规定“投标人的资格要求”，用了投标人一词，而在第十四条中则用了供应商、潜在投标人等词。

笔者认为，应依法统一使用供应商一词，然后按照供应商在政府采购活动中所处的时间段或地位，再分为潜在供应商、投标或响应供应商、候选中标或成交供应商、中标或成交供应商、履约供应商。

——关于采购预算和采购项目预算

在《政府采购法》第四十二条中出现了采购预算和采购项目预算两个不同的词。即采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。采购活动记录至少应当包括采购项目预算、资金构成和合同价格等。

按现行《政府采购法》来理解，采购预算和采购项目预算是有区别的。采购预算是指所有的政府采购预算，包含了采购项目预算。对于采购人而言，所有的政府采购预算统称为采购预算，某一具体的采购项目预算则称之为采购项目预算，两者不可混用或乱用。

《政府采购法》第三十六条规定，在招标采购中，出现投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付情形的，应予废标。笔者认为，这里的采购预算也指单个的采购项目预算。

从严格意义上讲，在政府采购制度中与预算相关的词有部门预算、政府采购预算、采购项目预算和采购预算，而在《政府采购法》及其实施条例中，并没有政府采购预算一词。笔者认为，这并不严谨。采购预算不能代替政府采购预算。对于采购人而言，采购预算的概念要大于政府采购预算。采购人所有购买行为的预算才能称之为采购预算，它包含政府采购预算和非政府采购预算，而只有被纳入到《政府采购法》调整范围内的购买性行为的预算，才是政府采购预算。因此，在政府采购制度中应使用政府采购预算的表述。而为了与政府采购预算一词区分，可以使用政府采购项目预算或者采购项目预算的表述。

——关于评标、评审以及评定

仅在《政府采购法》及其实施条例中，评标一词便出现了20处，评审一词出现了67处，评定一词出现了2处。与评标所组成的词组主要有评标委员会、评标方法、评标标准等。与评审所组成的词组主要有评审专家、评审文件、评审情况、评审过程、评审活动、评审标准、评审报告、评审结果、评审因素、评审意见、评审阶段、评审费等。与评定所组成的词组只有评定成交。

那么，评标、评审、评定有何不同？笔者查询后发现：评标是指评标委员会和招标人依据招标文件规定的评标标准和方法对投标文件进行审查、评审和比较的行为；评审是指评议和审查；评定是指经过评论判定和审核来决定。

在政府采购活动中，到底是同时使用评标、评审、评定这些词，还是只用其中之一？从上述界定来看，评审的概念包含评标，而所有的政府采购方式都可以称之为评审行为。两者之所以有区别，是因为有投标文件、响应文件这两个表述，而对应地便有评标、评审两个专有名词。还有人认为，先有了《招标投标法》中的评标一词，但评标只对应招标一种采购方式，而评审对应其他多种采购方式。笔者认为，为了统一规范，用评审一词最好。评定一词只是在特殊情况下使用。

——关于评价与评估

随着政府采购制度改革的不断深入，对政府采购活动进行绩效评价是今后改革的重点之一，然而目前在使用绩效评价和绩效评估的表述上还未统一。例如，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）使用的是绩效评价一词，而《政府采购购买服务管理办法》和《政务信息系统政府采购管理暂行办法》使用的是绩效评估一词。

笔者查询后发现，评价是指对一件事或一个人进行判断、分析后的结论。评估是指评价估量。因此，笔者建议，对事前的称之为绩效评估，对事后的称之为绩效评价。

目前在政府采购法律制度中，还有一些专用名词的运用有待商榷与规范，期待未来相关部门对政府采购关键专业术语作进一步规范。

来源：中国政府采购报

作者：宋军 陈小雨（作者单位分别为中南财经政法大学中国政府采购研究所、湖北省荆门市政府采购办公室）

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美编：吕梅